瞭望|重庆都市圈探路跨省域同城化

新区按照“存量收益由原行政辖区各自分享、增量收益五五分成”的原则制定利益分配方案，探索跨省投资、成本分担、利益共享的新机制

我国在推进跨省域城市群、都市圈同城化发展过程中需要用好的四把“金钥匙”，即破除行政壁垒、基础设施互联互通、构建产业协作体系和公共服务共建共享

文 |《瞭望》新闻周刊记者 赵宇飞

地处四川广安市邻水县与重庆渝北区交界地带的四川诺阳汽车部件有限公司，曾连续6年亏损。从重庆搬迁到邻水县后，2021年终于扭亏为盈并进入发展“快车道”——2022年生产总值突破6700万元，同比翻两番。

这在很大程度上得益于全国首个跨省域共建新区——川渝高竹新区的设立。2020年底，川渝两省市在四川广安邻水县与重庆渝北区交界地带启动建设川渝高竹新区，探索行政区与经济区适度分离改革。

“新区设立让我们赢得了更大的发展优势，帮助企业摆脱困境。”公司技术总监邓勇说，2021年6月，在川渝交界处“断头”多年的快速通道通车，新区到重庆主城车程从两个多小时缩短至1小时以内；重庆渝北区的水库水源跨省引入新区，破解区内企业用水难题；区内企业既能享受邻水县较低的要素成本，又能择优享受川渝两地优惠政策……

从连年亏损到扭亏为盈，诺阳汽车见证着重庆都市圈跨省域同城化发展的步伐。2022年9月，《重庆都市圈发展规划》（以下简称《规划》）正式发布，将重庆主城都市区21个区以及毗邻的四川广安市行政辖区全域纳入规划范围。

“《规划》突出探索行政区与经济区适度分离改革，以打破行政壁垒为突破口，着力推动重庆都市圈在规划统筹、政策协调、协同创新、共建共享等方面取得实质性突破，为跨省域城市群、都市圈同城化发展积累经验。”重庆市发展改革委相关负责人说。

　　打通经济循环堵点

将毗邻的四川广安市全域纳入规划范围，是《规划》颇引人关注之处，广安也成为全国唯一全域纳入跨省域都市圈的地级市。

突破行政区划，重庆都市圈并非个案。首个获批的国家级都市圈——南京都市圈，其成员城市除了南京、镇江、扬州、淮安4个江苏城市外，还包括安徽的马鞍山、滁州、芜湖、宣城4个城市部分地区，城市数占比达50%，甚至“安徽城市面积还要大一些”。

这也揭示出都市圈建设的要义——消除行政壁垒，推动经济要素无障碍流动，促进区域经济联动发展。

纵观全国，长期以来的行政区与经济区高度同构，甚至“以邻为壑”的地方保护，造成资源配置效率损失、经济循环堵点等问题不同程度存在，制约着我国经济社会持续健康发展。

以重庆与广安毗邻区域为例，川渝高竹新区设立前，广安邻水县高滩园区到重庆主城区的快速通道，因行政区划阻隔在川渝交界处“断头”多年；园区守着重庆渝北区的水库，却因行政壁垒无法用水，区内企业时常因缺水影响生产；园区距离重庆很近，且土地、人工、水电等要素成本更低，但重庆企业到那里投资享受不到重庆的优惠政策……

重庆工商大学副校长、经济学院院长李敬等专家认为，都市圈探索跨省域同城化之路，有助于打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进要素资源在更大范围内高效配置，降低市场交易成本。

以南京都市圈为例，在南京的辐射和带动下，滁州市、马鞍山市都受益良多，特别是滁州市受到来自南京的交通、医疗、教育、工业等全方位辐射，成为安徽GDP排名第三的经济大市。

具体到重庆都市圈，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所综合研究室主任贾若祥认为，重庆是国家中心城市，通过都市圈的建设，能够强化其对周边区域的辐射带动作用，同时也是建设成渝地区双城经济圈一个很重要的举措。

广安市为何能跨省全域纳入重庆都市圈？“长期来看，广安与重庆中心城区同城化发展，拥有先天条件和发展基础。”广安市委常委、常务副市长张伟说，广安是四川距离重庆中心城区最近的地级市，大量人员在重庆购房、上学、就医，广安约60%游客来自重庆，70%以上的农副产品销往重庆。

根据《规划》，重庆都市圈将从加快构建现代基础设施网络、协同建设现代产业体系、协同提升科技创新水平、共筑长江上游生态屏障、提升开放合作水平、深化体制机制改革、促进公共服务共建共享等方面加快建设。

“未来，重庆都市圈探索跨省域同城化的经验向全国复制推广，将有利于破除不同行政区域之间妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，从而提升资源配置效率，激发竞争和创新。”中国国土经济学会理事长肖金成说。

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川渝高竹新区（2021年4月8日摄） 刘坤摄

　　将行政区与经济区适度分离改革作为突破口

川渝交界处的四川广安市邻水县高滩镇，南北大道三期工程施工现场，机器轰鸣声中，铺路机缓缓向前推进，路面上铺起了一层水稳材料……建设单位正在争分夺秒抢工期。

“三期工程联结重庆渝北区茨竹镇和四川邻水县高滩镇，预计今年上半年通车。”成都路桥工区负责人李宇说，届时高滩镇到重庆江北国际机场车程将从近2小时缩短至半小时以内。

南北大道曾是重庆与广安交界处的“断头路”之一。由于两地政策标准、建设时序等差异，双方僵持不下，项目审批推进缓慢，南北大道项目搁置多年。川渝高竹新区设立后，两地实现规划编制和基础设施建设一体化，南北大道一期、二期工程已建成通车，三期工程也正加快建设。

从“断头”到畅通的南北大道，是川渝两地破除行政壁垒的生动例证。《规划》印发之前，川渝两省市以川渝高竹新区为“试验田”，将行政区与经济区适度分离改革作为突破口，为重庆都市圈跨省域同城化发展奠定基础，也为全国初步积累可复制、可推广的经验。

——重塑行政管理体制。双方共派干部成立新区管委会，并合资成立开发公司，构建起“管理机构+开发公司”的新管理体制。其中，新区党工委书记和管委会主任分别由广安、渝北派出，两地共同出资组建高竹开发公司，作为新区规划、建设、开发、管理的城市综合运营商。

——创新开发建设体制。新区作为独立经济单元，通过规划编制、基础设施、公共服务、开发建设、运行管理“五个一体化”实现经济活动一体开展。新区土地、财税、人才等政策将择优使用、集成共享，区内企业，可在川渝两地的政策中自由选择对自己有利的政策。

——构建利益分配机制。新区按照“存量收益由原行政辖区各自分享、增量收益五五分成”的原则制定利益分配方案，探索跨省投资、成本分担、利益共享的新机制。

《瞭望》新闻周刊记者调研了解到，高竹新区已基本破除阻碍跨省域同城化发展的行政壁垒。以此为突破口，重庆都市圈跨省域同城化步伐正全面提速。

基础设施方面，“断头路”正加快打通。曾长期“断头”的南北大道、川渝路二期等骨干道路已建成通车或正加快建设，渝广铁路、渝广同城大道等项目已启动前期工作，广安正全面接轨重庆综合交通网络。

产业协同方面，两地产业正加快相融共促。截至2022年底，新区成功签约重大项目38个，已累计入驻企业175户。新区设立后，重庆玺景台实业有限公司决定投资3亿元建设智能幕墙产业园。“以前，尽管四川邻水县要素成本更低，但在那里无法享受重庆的优惠政策。”公司董事长杨成虎说，如今两者可以兼得，于是公司选择果断投资。

公共服务方面，高品质“同城生活”走进现实。最近，在重庆务工的广安人谭建芳在重庆市沙坪坝区渝碚路街道白鹤岭社区成功办理二孩生育服务证：“不用再两地跑了，办证非常方便，办理速度也很快。”截至目前，川渝通办事项已达311项，重庆、广安两地群众享受到更高品质的“同城生活”。

“川渝两省市通过重塑行政管理体制、创新开发建设体制、构建利益联结机制，推进行政区与经济区适度分离改革，基本破除行政壁垒，为全国跨省域同城化、一体化发展初步积累了宝贵经验。”李敬说。

　　用好四把“金钥匙”

重庆都市圈探索跨省域同城化新路，折射出我国在推进跨省域城市群、都市圈同城化发展过程中需要用好的四把“金钥匙”，即破除行政壁垒、基础设施互联互通、构建产业协作体系和公共服务共建共享。

——破除行政壁垒是跨省域同城化的基础。纵观各大世界级都市圈，均构建完善的统筹协调机制，如日本东京建立了首都建设委员会，负责东京都市圈发展的规划和协调；英国先后成立大伦敦议会和伦敦政府办公室，主要负责解决跨区域协调规划发展问题，实现跨区域行政壁垒的破除。

以重庆都市圈为例，川渝高竹新区的先行探索成果，如运行管理、规划编制、开发建设、基础配套、资源要素的一体化等，正向整个都市圈复制推广，旨在在规划统筹、政策协调等方面取得进一步突破。

——基础设施互联互通促要素自由高效流通。跨省域同城化发展，交通互联互通尤为关键，省域间的交通“断头”，阻碍着要素自由高效流通。肖金成等专家建议，加快构建都市圈公路和轨道交通网。一是畅通都市圈公路网。增加城市间公路通道，密切城际公路联系，加快构建高速公路、国省干线等都市圈多层次公路网。二是打造轨道上的都市圈。统筹考虑都市圈轨道交通网络布局，构建以轨道交通为骨干的通勤圈。三是提升都市圈物流运行效率。打造“通道+枢纽+网络”的物流运行体系，推动物流资源优化配置。

在重庆都市圈，川渝两省市正加快构建内畅外联的互联互通网络，如加快推进重庆至西安高铁，规划建设重庆至广安快速通道、广安机场，加密开行跨省域城际公交线路等，进一步补齐交通基础设施短板。

——产业协同壮大都市圈综合经济实力。“行政壁垒的打破，基础设施互联互通网络的构建，是为了实现更重要的目标——产业协同。”重庆市综合经济研究院院长易小光建议，以推动都市圈内各城市间专业化分工协作为导向，推动中心城市产业高端化发展，夯实中小城市制造业基础，形成都市圈中心至外围梯次分布、链式配套、紧密协作的产业格局，不断壮大都市圈综合经济实力。

比如，四川广安市作为重庆都市圈的重要组成部分，将大力发展汽摩零部件、新能源汽车、绿色化工材料等产业，加快建成重庆先进制造业集群配套基地，同时共建都市现代高效特色农业示范区，共同打造精品旅游品牌和线路等。

——公共服务共建共享增进都市圈民生福祉。“都市圈既是经济圈，也是生活圈。”李敬建议，以都市圈公共服务均衡普惠、整体提升为导向，统筹推动基本公共服务、社会保障、社会治理一体化发展，包括促进优质公共服务资源共享、加快社会保障接轨衔接、推动政务服务联通互认等，持续提升都市圈内市民“同城生活”的品质。■